關于校車安全管理的調研報告

        校車安全管理工作是一項十分重要的民生工程和人心工程，任務復雜艱巨，意義重大深遠。校車安全管理關乎千千萬萬少年兒童的生命安全，承載著千家萬戶對平安生活的期望，更影響著祖國發展、社會進步和民族復興的未來。為進一步推動校車安全管理工作有序進行，國家頒布實施了《校車安全管理條例》，在此基礎上全國校車安全管理工作取得顯著成績，但仍有完善和提升空間。

　　為對全國校車安全管理工作開展情況進行整體把握，破解其具體實施過程中的問題與困惑，并為校車安全管理工作的良性開展提供有益的理論與實踐支持，校車安全課題組組織專家深入各省調研，歷時數月，獲得豐富一手資料。現圍繞其基本情況、既有舉措、存在問題及優化路徑四方面對我國中小學(幼兒園)校車安全管理工作調研情況匯報如下：

　　一、 總體情況

　　自2012年4月5日國務院頒布《校車安全管理條例》以來，各省均認真貫徹落實相關政策，據詳細統計，全國有27個省級政府出臺地方實施辦法，16個省份制定了校車服務方案，全國各地普遍成立了多部門聯合的校車管理領導機構。同時，各省非常重視校車標準化過渡期銜接問題，23個省份明確規定過渡期，其中14個省份過渡期已結束。數據顯示，截止目前全國校車保有量已達到164635臺，其來源呈現多樣化態勢，包括學校自備、校車運營企業提供、公共交通企業提供、道路旅客運輸經營企業和取得同等經營許可的個體經營者提供等方式(如圖1所示)，服務學生涵蓋義務教育階段與學前教育階段，總數達9349552人(如圖2所示)，較好地滿足了廣大中小學生和幼兒的上下學安全乘車需求。

　　圖1各類校車服務模式總計校車保有量

　　圖2各類校車服務模式總計服務人數

　　在配套政策落實方面，按照《條例》要求，大部分省級政府均出臺了以省級校車安全管理條例實施辦法和省級校車服務方案為代表的地方性配套政策文件，從省級層面明確了地方政府及其職能部門校車安全管理的內容和責任，并針對校車工作的原則和目標、運營模式、政策支持等進行詳細規定，校車安全管理工作得到有序落實。同時，各省普遍成立校車安全管理領導小組，建立起多部門協同聯動的校車安全監管機制;各縣市區級政府則按要求相應建立了校車管理組織機構，積極配合與承接省級層面校車安全管理工作，發揮銜接作用;部分地區鄉鎮也成立校車管理辦公室，將政府監管延伸至鄉鎮，形成了垂直的整體聯動格局，校車管理組織機構的逐步強化和完善，極大提高了校車安全治理的效率和效果。

　　二、基本經驗

　　各級政府通過逐步落實政策法規、強化組織機構和深化教育宣傳等基本措施，使我國的校車安全管理工作取得了一定的進步和發展，許多省份還在此基礎上積極創新，探索新型監督管理形式、校車運營模式與宣傳教育方式，其中不乏具有推廣價值和借鑒意義的典型做法。

　　(一)引導部門協同，建構監管體制

　　監管體制的建構是校車安全管理工作的制度性基礎，是明晰有關部門職權責的客觀要求。各地政府積極引導各職能部門協調配合釋放合力，建構起強有力的監管體制;同時以信息化智能化平臺為依托，將科技進步成果引入監管工作，為監管體制良性運行提供強有力的技術支持。

　　一方面，全國大部分省份建立了校車安全管理聯席會議制度，成立并完善相應工作機構。一般由教育部門牽頭，會議吸納公安、交通運輸、財務和安監等部門參與，旨在明確各成員單位職責，在此基礎上引導各部門協調配合工作。如教育行政部門應積極開展交通安全教育和安全演練，公安機關交通管理部門應當加強對校車運行情況的監督檢查，依法查處校車道路交通安全違法行為，交通運輸管理部門則應加強對校車運行線路的勘察管理等，各職能部門還應注意協調配合，聯合開展行動，釋放合力。福建、廣東、吉林等省份在這一方面工作開展較好，如吉林省教育廳與公安廳成立聯合督導組，于2016年3月和10月開展兩次針對校車安全隱患和“黑校車”運營的專項行動，有效解決了校車資質偏差問題。

　　另一方面，多數省份在校車安全監管工作中依托信息技術支持，創新監管形式，豐富監管內容。大部分省份校車均安裝帶有衛星定位功能的汽車行駛記錄儀，并建立監管平臺，具有遠程通話、視頻監控等功能，此類監管平臺可以對校車運行速度、行駛路線、超載超員等情況進行實時有效監督;部分省份還建立了應急指揮中心，如廣東省教育廳籌資80萬元建立該中心，并將校車監管作為指揮中心的一項核心功能，現已接入部分地市校車監控數據，實現了從省級政府到校車服務提供者的校車運行安全多層次監管。

　　(二)完善日常考核，健全追責機制

　　校車安全管理工作有序推進終究要落實到對校車的日常管理之中，而通過日常考核健全責任追究機制則是工作的具體實現方式。

　　第一，大部分省份從準入、管理和培訓等多個環節切入，完善校車的日常管理制度。在準入環節，加強校車及駕駛員資質查驗，主要查驗是否符合新型校車標準，是否為改裝車、翻新車等方面。在檔案管理上，福建和吉林等省份均建立“一車一檔”制度，涵蓋校車及駕駛員照片、人員責任狀、日常安全記錄和維修保養記錄等詳細信息。此外，各省重視對校車駕駛人的安全教育和技能培訓，旨在提供其安全意識與應急能力。

　　第二，多數省份對于校車安全管理工作進行嚴格考核，并加大督導檢查、責任追究力度，創新追責方式。在工作考核方面，密切校車安全管理工作與各相關責任部門的關聯，如湖南省將校車安全管理工作考核納入校長(園長)的考核內容，并將其與各單位年終治理績效工作掛鉤。在責任追究方面，定期對有關部門校車安全工作落實情況進行督導檢查，對行動遲緩、措施不力單位通報批評并限期整改，出現交通安全事故則嚴肅追究相關責任人的責任。福建省通過明察暗訪形式監督檢查，并建立校車及駕駛人違章違規季度通報制度;云南省教育部門則與學校、家長均簽訂了交通安全責任書，明晰責任歸屬。

　　(三)拓寬融資渠道，改善政策環境

　　充足的資金是開展校車安全管理工作的重要保障，拓寬融資渠道與配套政策扶持是獲取所需資金的重要手段。

　　首先，經過多年校車運營實踐的探索，全國各地逐步形成了“政府投入或補貼、公司運營、家庭部分負擔”的多元校車資金籌措模式。在不同的運營模式中校車運行成本構成和經費來源不同，但總體上均體現出多元化特征。

　　其次，部分地區地方政府出臺財政補貼方案，并投入專項補助資金用于國標校車購置、過渡期非標校車更換和添置安監設備等。

　　再次，各省結合本地實際，制定了車輛購置稅、路橋費、燃油補貼等校車運行相關優惠政策。如福建、湖南省財政，廣東深圳市財政，近年校車專項資金累計投入均已超億元。福建實施校車安全工程，連續三年推進未達標校車更換，要求補貼標準最低每臺2萬元，欠發達地區每臺補貼3萬元;湖南至今累計投入校車獎補資金已達6.4億元，主要用于給予校車公司5%的購車補貼、承擔低保家庭學生乘車費用、對無違法違規行為校車提供安全獎勵等;廣東省深圳市財政至今累積投入1.3億元用于加強校車安全管理。

　　最后，部分地區創新政策補給形式，實行“以獎代補”。地方政府對校車公司內部管理、安全運營、家長及社會滿意度等校車安全管理工作相關方面進行評估，根據評估結果將政策資金作為獎勵發放給校車運營方，這樣可以激勵校車運營方更為積極主動地加強校車管理與運營。吉林省與湖南省在這一方面都進行了有益的探索。

　　(四)創新服務理念，優化供給模式

　　《條例》頒布實施五年以來，各地主管部門創新服務理念，靈活運用政府購買公共服務，優化了校車服務供給模式，使得校車服務供給呈現出多樣化、規范化和專業化的趨勢。校車公司化運營探索取得了一定成績。

　　大部分省份形成了多種校車服務方式并存的格局。校車運營主體主要有以下幾種類型：學校自備、專業化公司運營、公交公司托管、學生公交專線、道路運輸和農村客運公司承運、個體校車服務提供者運營等，運營模式則主要有專營和兼營兩種。從調研情況來看，多數省份鼓勵具有一定資金規模和多年運營經驗并有專業資質的公司對校車進行統一的專業化、集約化管理。專業化公司運營的優勢在于：校車服務與管理分離，減輕了學校和政府的負擔;公司具有專業、完善的管理制度與細則，車輛檢驗與養護、駕駛員和照管員的安全培訓與考核，都有較為成熟和專業的實施措施和方案做保證，降低了安全隱患與風險;配套專業監控平臺對在運行車輛進行實時監管，嚴防校車的違法違規行為，保障學生與幼兒的乘車安全。如湖南省長沙市、北京市順義區，分別以政府購買服務的形式公開招標引進專業校車服務公司，由這些公司專門負責義務教育階段中小學生和幼兒的接送業務，不參與其他運營。政府財政投入給予校車公司一定的購車補貼、稅收減免等資金支持，推行校車公司化，以提升校車的專業化管理水平，降低安全風險，提高事故應對處置能力;吉林省則在全省大力推進政府購買校車服務工作的同時，依托宇通公司建立了校車服務中心，在全省建立多個校車服務網點，每年對全省校車進行免費安全檢測維護，有效整合了校車服務資源，確保車輛安全運行。

　　(五)強化宣傳教育，營造社會氛圍

　　校車安全監管工作需要良好的社會氛圍，通過宣傳教育引導校車服務供給方提升安全與責任意識;鼓勵學校、家長自覺選擇規范化運營的合法校車，抵制乘坐以牟取非法利潤為目的的資質不合格的校車，并積極向有關部門舉報;帶動社會公民在駕駛車輛、穿行馬路時，自覺避讓校車，為其運營創造良好的社會環境。

　　從各省校車安全管理實踐成效來看，教育、宣傳、新聞出版等相關部門在開展安全教育宣傳方面普遍加大了力度。多數省份都印發了各類校車安全宣傳手冊，免費發放到校車駕駛員和隨車照管員以及學生和家長手中。同時，各地教育部門還聯合公安、交通運輸等部門定期開展校車事故逃生演練和應急處置演練等活動，以提高學生自救自護與應急處置的能力。例如，廣東自2016年10月開始在全省開展“增強校車安全意識、提高自救自護能力”為主題的專項活動。省教育廳還組織專家編制校車安全管理工作手冊(《廣東省校車安全事故應急處置手冊》)，免費發放到全省每位校車駕駛員、隨車照管員手中，提高他們的安全應急處置能力。此外，多數省份創新宣傳手段，豐富教育內容。通過微博、微信公眾號等新媒體平臺，以制作發布動漫、視頻和微電影等為途徑，使用正面宣傳、輿論引導社會對校車安全管理工作認識的提升。如云南省組織開展了“交通安全在我心中”為主題的學生演講、征文比賽、知識競賽和文藝匯演等系列活動，利用宣傳畫、標語等形式進行宣傳，并聘請交警進行專題講座，提高中小學生校車安全自救互救能力。

　　三、問題分析

　　截至目前，我國校車安全管理取得了一定的成績，但同時，我們也應清醒地認識到，校車安全管理工作還存在不少薄弱環節，亟待改進。

　　(一)協同治理格局不完善

　　各地校車安全管理協同治理格局不完善主要體現在兩個方面。一是個別地方政府校車安全監管工作制度化程度不高。由于主管領導重視程度不夠，部分地區未按照條例要求制定本地區政策實施辦法并督促落實;另有部分地區雖然制定了相應辦法，但相關規定過于粗疏，在界定部門職責、規范校車運營模式、強化宣傳教育、加強督查整治等方面存在薄弱環節和漏洞。二是各職能部門執行政策力度不均衡。多個職能部門定位不清晰，無法有效協同釋放合力，管理責任重擔落在少數幾個部門身上。更為突出的是，校車運行主要在校外，在涉及車輛、駕駛員違法違規等需要多部門聯動處置的行為和問題時，教育部門的協調力度明顯缺失，也沒有處置權力，存在權力越位、錯位和缺位現象。

　　(二)督查考評體系不健全

　　政府對校車安全標準的指標體系不清楚，對校車運營公司、學校和相關責任人的職責劃分不明確，對校車運行超員、超速等違法違規行為懲處力度不夠，對校車市場準入門檻的督查力度不充分，是導致“黑校車”非法運營屢禁不止的重要原因，帶來了極大的安全隱患。此外，督查考評力度的不充分也進一步加劇了校車運營市場的疲軟，公司化運營校車為提高利潤，會催生跨省、跨市縣運營現象，擴大運營范圍;民辦學校、幼兒園為擴大規模，往往也會進行跨區域招生;而正規專業校車的運營成本和收費較高，加之部分家長安全責任意識薄弱的事實，也為“黑校車”提供了非法運營的空間，進一步增加了校車管理的安全隱患。

　　(三)財稅政策落實不到位

　　調研中，各省普遍反映校車購置成本高，日常校車運營、管理費用大，駕駛校車的專業司機薪酬較低，導致校車司機積極性不高。在政府財政投入和稅收優惠政策缺位的情況下，校車服務提供者經營困難，優化校車安全管理受到較大制約，造成校車安全管理工作的嚴重安全隱患。同時，校車需求更大的農村地區多山路、急彎、臨水臨崖等，道路通行條件和基礎設施都較差，運行路線缺少停靠站點、防護欄、凸面反射鏡、警示標示等，給農村學生上下學帶來較大的安全隱患，這些都切實需要一定的資金才能加以解決。

　　(四)運營模式管理不規范

　　在調研中了解到，駕駛員超載超速、疲勞駕駛是造成校車安全事故的重要原因，為減少學生接送頻次，駕駛員超員超速行駛現象普遍。另外，部分地區仍存在校車許可逾期未檢驗、未報廢、繼續上路運行的現象。造成這種現象的原因是，學校和校車服務提供者的管理不到位，駕駛員職業素養不高，安全責任意識薄弱所致。同時，學校自備和個體經營者的運營模式存在一定缺陷。學校自備自管校車存在駕駛員資格管理、校車保養維護缺乏專業性，學校管理經費、人員壓力大等問題;個體校車經營者存在安全意識薄弱、抗風險能力差的問題;個體聯合掛靠公司則存在運營的管理力度弱、安全責任難以落實等問題。

　　(五)安全責任意識不充分

　　校車安全責任意識的匱乏反映出有關職能部門的宣傳教育力度不夠，未能形成校車良好運行的社會環境。目前，各地區仍然存在學校負責人、駕駛員與照管員、家長與學生等各類人群校車安全管理責任意識淡漠的問題。校車運行中，駕駛員、照管員的責任意識不明確，職業素養不高，服務水平欠佳，無法很好地完成照管學生和幼兒的任務，存在家長投訴校車駕駛員和照管員的現象。與此同時，監護人亦未能有效履職，在與校車駕駛員、照管員進行校車服務銜接時，往往出現盲區，造成學生無人來接、無人照管的現象。另外，社會車輛不避讓校車的現象在各省都普遍存在。可以說，保障校車良好運行的社會環境仍未形成，缺乏安全責任意識的現象具有深厚的社會性根源。

　　四、對策建議

　　為更好地促進地方政府落實相關政策，各地各級政府要增強大局意識、責任意識和服務意識，通過制定多種具有較強針對性的措施，形成責任明晰、分工協作、齊抓共管的工作格局，共同推動校車安全管理工作。

　　(一)完善校車管理的組織和制度保障

　　各級政府要建立完備的校車管理工作機制，在組織制度層面為校車安全管理提供保障。縱向上，完善從中央到地方的層級負責管理體制，將各級人民政府及其職能部門的校車安全管理責任層層落實到具體部門和責任人，實施專人管理;橫向上，開展教育、交通、公安、宣傳、發改、財政、工商、安監、質監等各部門的協同工作機制，建立聯席會議制度，統籌中小學校車安全管理工作。同時，有條件的地區可以在組織機構上通過政府編制部門批準設立專門機構，配備專職工作人員，安排必要工作經費，加強學生用車的組織領導、綜合協調和督查指導等工作。如校車安全管理專項領導小組辦公室和聯席會議辦公室等，其成員由同級職能部門負責人組成，其機構設在各級教育廳，有利于把校車安全監管的責任分工逐條逐款落實到部門和責任人。

　　(二)健全校車安全的督查考評制度

　　各地應形成“政府主管、部門聯動、單位落實”的校車安全管理工作格局，要各司其職、各負其責、密切配合，把各項任務逐一分解落實到位、到人，扎實推進工作落實，使校車管理工作步入“政府主導、管理規范、用車安全、群眾滿意”的良性發展軌道。具體來說，要制定獎勵制度，設立校車安全專項獎勵經費，對工作成績突出的單位和個人予以表彰和獎勵;要建立校車安全管理責任追究制度，對因責任不落實或管理不到位所造成的校車安全事故，要依法追究相關責任人法律責任;要建立考評制度，加強對轄區內校車管理工作的督查和指導，把校車管理工作納入政府年度綜治、安全和績效等考核范圍;要建立督查制度，對非法車輛或三超車輛開展定期或不定期的督查;要完善電話舉報、網絡公示、社交媒體平臺等社會監督功能，加大檢查執法力度，及時消除安全隱患。

　　(三)確立校車服務的財稅保障體系

　　應進一步加強財稅支持政策，為校車安全管理提供堅實的資金保障，確保政府校車服務項目預算資金的安全、規范、有效。具體而言，各級財政部門要從實際出發，建立財政保障機制，安排專項資金，并積極創新，拓寬經費渠道，加大經費投入，嚴格資金管理，實行專賬核算、國庫集中支付、封閉運行的專戶管理，確保專款專用;要建立合理的經費分擔機制，如明確中央和地方的財政分擔比例，將校車經費補助制度納入財政預算，將校車維修養護經費和燃油經費等納入補貼范圍，按照政府補貼、運營優惠、家庭分擔原則，將校車乘車成本分攤到各級政府和學生家長身上等;同時，公安、交通、稅務、工商、物價、安監等部門要盡快制定有效的校車服務稅費減免扶持政策，進一步加大校車安全項目收費減免優惠政策的執行力度，特別是稅務部門有必要制定支持校車服務的車輛購置稅、車船稅、路橋費、燃油補貼等稅收優惠辦法。

　　(四)因地制宜選擇校車運營模式

　　在“政府主導、部門監管、市場運作、公司配合”基本原則指導下，我國當前各地校車運營模式大體可歸為三類：政府提供校車服務模式，公司化專營模式，學校自備校車模式。對于校車運營模式的選擇，各地應從區域實際出發，全面規劃、整合資源、統一組織實施，相關職能部門應依法履職、密切配合，提高校車運營的安全保障能力，共同做好校車安全管理工作。無論采取哪種方式，都應該規范校車運營模式，以專業化、集約化的校車運營模式保障中小學生和幼兒的上下學乘車安全。

　　首先，健全完善校車服務提供者準入機制，建立對校車服務提供者資質考核的評價體系，按照工信部發布的《專用校車生產企業及產品準入管理規則》，結合本地實際情況，對校車服務提供者自身信用等資質問題進行嚴格審查。其次，應規范對車輛及駕駛人的管理。要建立嚴格的校車購置及使用的備案制度，校車購置與使用應嚴格依照有關程序到教育、公安和交通等部門備案，辦理相關檢驗手續后方可投入使用。最后，應進一步優化校車服務審批手續，對校車運行方案、責任保險等證明材料進行仔細審查，要優化校車標牌內涵，相應增加備用車輛和備用駕駛員，簡化校車許可、校車駕駛員資格審批、更換、年檢程序。同時，建立校車服務退出機制，對校車運營安全管理意識薄弱、存在校車管理維護及駕駛員、照管員管理不善、校車運行過程中多次存在道路違法、違規行為且沒有明顯改善的企業，依規取消其運營資格，吊銷校車運營許可。

　　(五)在全社會范圍內加強校車安全的宣傳教育工作

　　正面的輿論引導和良好的社會氛圍對校車安全管理工作的順利開展至關重要。各地教育、宣傳、學校及新聞出版各單位要要廣泛開展《校車安全管理條例》的宣傳工作，使校車安全意識和具體規定家喻戶曉、深入人心。

　　針對校車駕駛員，應加強交通安全知識的宣傳與培訓，提升駕駛員的安全責任感;對校車照管員，應引導其自覺配合校車駕駛人工作，提高服務水平，明確自身責任;針對學生及家長，要加強對他們的交通安全教育，使學生能夠自覺遵守乘車規則，家長能夠自覺抵制“黑校車”，與校車服務供給者進一步協調配合，完成校車安全工作“最后一公里”的銜接;針對社會車輛等交通參與者，要引導他們自覺避讓校車，讓“校車優先”這一法律規定深入人心，自覺轉化為交通參與者的具體行動;鼓勵社會各界舉報違規運營的校車，營造出良好的校車運營社會環境。

　　要多形式多渠道地開展面向全社會的校車安全專題宣傳活動，如發放校車安全宣傳掛圖，編制校車安全教育讀本，發送交通安全提示的手機短信，在電視和網絡媒體上播放公益廣告等;要進一步加大校車安全的教育、培訓力度，如針對校車駕駛員和照管員的交通安全知識培訓活動，引導其自覺提高安全責任意識和服務水平;要充分發揮傳統媒體的力量，同時利用各種新媒體宣傳教育平臺，加強對校車安全管理工作取得成效的正面宣傳。

　　結語

　　習近平總書記在黨的十九大報告中明確做出“優先發展教育事業”的戰略部署。孩子，作為祖國的未來，承載一個民族的希望，也是人才培養的基礎。建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置，加快建設學習型社會，大力提高國民素質。義務教育和學前教育對少年兒童的健康成長和全面發展有著無可替代的基礎性作用，而義務教育和學前教育階段的校車安全問題作為各界廣泛關注的社會議題，在為人才成長保駕護航和發展教育事業的環節里起著重要的作用，也檢驗著各級政府和全社會優先發展教育事業的態度和行動。我國當前的校車安全管理工作取得了顯著的成績，但仍然存在一些的問題，未來一定時期內，仍然不能放松對校車安全的重視工作。加強校車安全管理工作，是以人民為中心的發展理念在代際層面的生動實踐，必須常抓不懈，持之以恒。

　　執筆人：李靖、董偉瑋、陳希、郝郁青

　　工作單位：吉林大學行政學院